Виды нормативных правовых актов органов исполнительных власти. Федеральные нормативные акты Правовые акты федеральных органов исполнительной власти рф
Вопросы к экзамену по дисциплине «Принятие и исполнение государственных решений» (8 семестр).
1. Полномочия и акты органов исполнительной власти РФ
Предназначение исполн власти - управл делами гос-ва, опираясь на действующ законы и иные норм акты. В это связи данной ветви предоставлены весьма широкие полномочия по воздействию на обществ отнош в различных их сферах.
Согласно ст.110 КонстРФ исполн власть РФ осущ Правительство РФ. Среди основных полномочий Правительства конст (статья 114) указывает:
· разр и представление Гос Думе федерального бюджета и обеспеч его исполнения; представление Государственной Думе отсчета о его исполнении;
· обеспеч проведения в РФ единой гос политики в области культуры, науки, образования, здравоохр, соц обеспечения, экологии;
· осущ управления федеральной собственностью;
· осущ мер по обеспеч обороны страны, госбезопасности, реализации внешней политики РФ;
· осущ мер по обеспеч законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьба с преступностью.
Более детально полномочия в различных сферах общественного производства Правительства РФ за-креплены в ФГК «О Правительстве Российской Федерации ».
Для успешной реализации полномоч Правительства в РФ созданы фед министерства и иные фед органы исполн власти, которыми оно руководит и их контролирует.
Исключение составляют министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, ведающие вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвид последствий стих бедствий, и ряд других фед органов исполнительной власти, которые напрямую подчинены Президенту России .
Спец фед закона, в кот находился бы исчерпывающий перечень полномочий фед органов исполн власти в российск законодательстве не сущ. Подобное содержится в положениях о фед министерствах и о других ведомствах, утверждаемые либо Президентом, если они подчиняются непосредственно главе государства, либо Правительством РФ, если они подчинены высшему органу исполн власти РФ.
· Правительство РФ также устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
· Кроме того, Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности зам федер министров, руковод фед органов исполнит власти, не являющихся фед министрами, и их заместителей, руковод органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий фед министерств и иных фед органов исполн власти.
· Правительство РФ устанавливает порядок создания и деят-ти территориальных органов федеральных органов исполнит власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов.
Полномочия реализ посредством его актов - постановлений и распоряжений . Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правоприменительные (индивидуальные или ненормативные правовые) акты по оперативным и текущим вопросам издаются в форме распоряжений.
В практике деят фед органов исполн власти помимо указанных используется такая разновидность акта как поручение . Как следует из Регламента Правительства РФ, оно может содержаться в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства, протоколах проводимых Председателем Правительства или заместителями Председателя Правительства совещаний и в резолюциях по рассмотренным ими документам. Поручение может исходить от Председателя Правительства РФ и его заместителей. Правовая природа данных поручений не ясна. Ни в Конституции РФ, ни в каком-либо федеральном законе они не упомянуты, хотя, как следует из Регламента Правительства РФ и практики государственного управления, обладает признаками правового акта:
(должностного лица), правовые последствия акта, надлежащие оформления (наличие необходимых реквизитов).
По всей видимости, так же как в случае с поручениями Президента РФ, здесь имеет место индивид (ненормативный) правовой акт Правительства РФ. Помимо указанного, Правительство РФ принимает также обращения, заявления и иные акты, не имеющие правового характера.
1. Постановление - докум, содержащий решение по важнейшему вопросу, принятое в рамках установленной процедуры и компетенции. Данный вид правовых актов носит как нормативный, так правоприменит характер.
2. Приказ - распоряд документ органа исполн власти. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями ведомств по поручению руководства или по собственной инициативе. Текст приказа состоит, как правило, из констатирующей и распорядительной частей. Также как и в предыдущем случае, может быть как нормативным, так и ненормативным.
3. Распоряжение - распорядительный документ, принимаемый руководителем органа исполн власти по несложным (обычным) текущим вопросам практической управленческой деятельности. Распоряж-ия подписывает рук-ль органа исполн власти или по его указанию (поручению) его заместитель. Чаще всего распоряжение представляет собой индивид правовой акт.
4. Правила - документ, в котором опред-ся порядок (процедура) осущ-я спец вида управленческой деятельности, в частности контрольной деятельности.
5. Инструкция - док-т, в котором излагаются правила, регулир специальные стороны деят-ти органа исполн власти. Инструкция принимается рук-лем органа исполн власти и устанавливает порядок исполн-я законодат актов, указов Президента РФ, постановл-ий Правительства РФ и т. д.
6. Положение - док, в кот органами исполн власти устанавливаются статус органа исполн власти, его полном, компетенция, функции, задачи, права, обяз, ответственность, взаимоотношения с другими органами, а также порядок осущ как позитивной управленческой деят-ти, так и юрисдикционного принуждения.
Последние три вида документов являются нормативными актами.
Помимо правовых актов немаловажную роль в ходе государственного управления играет протокол. Посредством него фиксируется имеющее юридическое значение факты в процессе деятельности государ-ственных органов. К примеру, заседания руководящего состава органа или факт правонарушения.
Согласно Постановлению Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты – постановления.
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа госуд власти субъекта) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
К основным полномочиям высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ относятся:
· разр-ка и осущ мер по обеспеч комплексного соц-эконом-го разв субъекта РФ, участие в проведении единой гос политики в области финансов, науки, образования, здравоохрн, культуры, физической культуры и спорта, соц обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.
· осущ в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспеч и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общ порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью;
· осуществление в пределах своих полномочий мер по обеспеч гос гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражд независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращ ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религ принадлежности; сохране-ние и развитию этнокультурного многообразия народов РФ, проживающих на территории субъекта РФ, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; соц и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия;
· разработка для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ;
· обеспечение исполнение бюджета субъекта РФ и подготовка отчета об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представле-ния их высшим должностным лицом субъекта РФ (ру-ководителем высшего исполнительного органа госу-дарственной власти субъекта) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
· формирование иных органов исполнительной власти субъекта РФ;
· управление и распоряж собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федерал собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
НПА высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнит органа гос власти субъекта), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ имеют подзаконный характер и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения России и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта России.
Высшее должностное лицо субъекта РФ полномочен издавать указы (постановления) и распоряжения .
В субъектах РФ, как правило, приняты специальные законы, которые посвящены процедуре подготовки, издания, вступления в законную силу и порядку опубликования нормативных правовых актов. В таких региональных законах устанавливаются понятие нормативных правовых актов субъекта РФ, их виды, порядок (процедура) подготовки и принятия, правовой режим их действия, опубликования и вступления в юридическую силу.
В качестве примера можно рассмотреть правовые акты принимаемые (издаваемые) органами исполнит власти города Москвы (должностными лицами). В соответствии с законом данного субъекта «О правовых актах города Москвы» подзаконные правовые акты выше указанных органов по юридической силе располагаются в следующем порядке:
1) указы Мэра Москвы - правовые акты, издаваемые Мэром Москвы по вопросам нормативного харак-ра, а также по иным вопросам, предусмотренным фед-ми законами и законами города Москвы и отнесенным к его компетенции;
2) постановления Правительства Москвы - НПА, принимаемые Правительством Москвы по вопросам, отнесенным к его компетенции;
3) распоряжения Мэра Москвы - ПА, издаваемые Мэром Москвы по вопросам организационно-распорядительного (правоприменительного) характера;
4) распоряжения Правительства Москвы - ПА, принимаемые Правительством Москвы по вопросам организационно-распорядительного (пра-воприменительного) характера;
5) приказы и распоряжения заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителя Аппарата Мэра и Правительства Москвы - ПА издаваемые заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы - руководителем Аппарата Мэра и Правительства Москвы по вопросам организационно-распорядительного (правоприменительного) характера в пределах его компетенции;
6) приказы и распоряжения органов исполнит власти города Москвы - ПА, принимаемые отраслевыми, функциональными и территориальными органами исполн власти города Москвы по вопросам, связанным с реализацией полномочий, опред-ых положениями о соответств-их органах исполн власти города Москвы, и подписываемые их руководителями либо иными уполномоченными должностными лицами данных органов.
Правовые акты органов исполнительной власти г.Москвы могут быть как нормативного, так и правоприменительного характера.
Президент РФ может приостановить действие актов правительства (органов исполнительной власти субъекта РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ), если будет обнаружено их противоречие Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого вопроса соответствующим судом.
При этом высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государствен-ной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ.
2. Порядок принятия и исполнения актов Правительством РФ
Технология принятия и исполнения актов Правительством РФ регулируется следующим НПА.
ФЗ от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполн власти».
Указ Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента РФ, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства РФ».
Указ Президента РФ от 28.03.2011 № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента РФ».
Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства РФ и Положении об Аппарате Правительства РФ».
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Постановление Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. № 120 «О порядке проведения педагогич экспертизы проектов НПА и НПА, касающихся вопросов обучения и воспитания» и другие.
Согласно указанным нормативным правовым актам порядок принятия и исполнения актов Правительством РФ выглядит следующим образом.
1. Подготовка и внесение на рассмотрение Правительства РФ проектов актов и других документов.
а) Подготовка проектов актов и других док министерствами и ведомствами, руководство которыми осуществляет Президент или Правительство РФ.
Проекты актов вносятся в Правительство с пояснит запиской, содержащей прогнозы социально-экономических, финансовых и иные последствий реализации предлагаемых решений, а также сведения о гос программе РФ, для реализации кот. принимаются эти решения либо к сфере реализации кот. они относятся, или сведения об отсутствии влияния предлагаемых решений на достижение целей государственных программ РФ.
б) Согласование проектов актов и других док-ов.
Проекты актов Правительства до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию с руководителями (их заместителями) федеральных органов исполнительной власти , руководство деятельностью которых осущ Президент РФ или Правительство (не более чем с руководителями 3 органов), к сфере деятельности кот. в основном относятся вопросы, содержащиеся в указанных проектах.
При необходимости по решению руководителя федерального органа исполнительной власти, вносящего проект, а также Председателя Правительства или заместителей Председателя Правительства проекты актов Правительства до их внесения в Правительство могут направляться в иные заинтересованные фед органы исполн власти и организации, с руководителями (их заместителями) которых не требуется обязательное согласование проекта.
в) проведение педагогической экспертизы.
В соответствии со статьей 94 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» если проекты нормативных правовых актов Правительства РФ касаются вопросов обучения и воспитания, то в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения по образовательным программам определенного уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися проводится педагогическая экспертиза.
г) Размещение проектов нормативных актов в сети Интернет в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспер-тизы.
д) Проведение правовой и антикоррупционной экспертизы.
Проекты нормативных актов с приложением заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (при их наличии), протоколов согласительных совещаний (при их наличии) и замечаний на правовую экспертизу и антикоррупционную экспертизу для оценки проекта акта на предмет его соответствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих отношений и соблюдения правил юридической техники, а также наличия либо отсутствия в нем коррупциогенных факторов направляется в Министерство юстиции РФ, которое дает соответствующее заключение.
е) Представление в Правительство РФ проектов актов и других документов.
Подготовка к рассмотрению внесенных проектов постановлений и распоряжений Правительства и иных актов, по которым требуется решение Правительства, осуществляется Аппаратом Правительства в 15-дневный срок, за исключением проектов актов Правительства об утверждении государственных программ РФ, подготовка которых к рассмотрению осуществляется Аппаратом Правительства в 30-дневный срок. Продление указанного срока допускается только по решению Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, Заместителя Председателя Правительства - Руководителя Аппарата Правительства.
В ходе подготовки к рассмотрению внесенных проектов постановлений и распоряжений Аппарат Правительства готовит экспертное заключение на проект акта, которое должно содержать оценку соблюдения требований Регламента, соответствия проекта актам более высокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительства, влияния предлагаемого решения на реализацию государственных программ РФ, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-эконом, финансовых и иных последствий реализации предлагаемого решения.
Проекты актов, внесенные в Правительство с отступлением от установленных его Регламентом правил, подлежат возврату в следующем порядке.
Проекты актов с соответствующими экспертными закл-ями рассматриваются заместителями Председ Правительства и представляются Заместит Председат Правительства - Руководителем Аппарата Правительства Председат Правительства на подпись или для внесения на заседание Правительства.
По результатам рассмотрения проектов актов Председат Правительства или его заместителями проекты могут быть возвращены внесшим их руководителям фед органов исполнительной власти для доработки или в связи с нецелесообразностью их принятия.
Проекты актов, внесенные с разногласиями, докладываются Председателю Правительства, заместителям Председателя Правительства с предложениями о порядке дальнейшей работы с ними.
Неурегулированные разногласия по проекту акта рассматриваются Председателем Правительства, заместителями Председат Правительства с участием фед министров, рук иных фед органов исполн власти, имеющих разногласия.
По решению Председателя Правительства неурегулированные разногласия могут быть рассмотрены на заседании Правительства.
2. Рассмотрение проектов актов и других док на заседании Правительства РФ.
На основе предложений в течение первой половины месяца, предшествующего очередному периоду планирования, Руководитель Аппарата Правительства формирует проект плана заседаний Правительства на очередной период.
Проект плана заседаний представляется Председателю Правительства. По решению Председателя Правительства проект плана может быть внесен для обсуждения на заседание Правительства.
Заседание Правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства.
На заседаниях Правительства решения принимаются, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правит-ва. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.
3. Оформление решений, принятых на заседа-ниях Правительства .
Решения, принятые на заседании Правит, оформляются протоколом. Данный документ готовится Аппаратом Правит-ва в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим на заседании.
Руководитель Аппарата Правит проставляет дату в подписанных Председателем Правительства актах Правительства, подтверждает их подлинность своей визой и организует их выпуск.
Акты Правит РФ в течение 10 дней после дня их подписания подлежат офиц опублик в «Российской газете», Собрании законодательства РФ и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны РФ.
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Правительства РФ осуществляет Аппарат Правительства РФ.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус фед органов исполн власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содер-щие сведения, составляющие гос тайну, или сведения конфиденц характера, вступают в силу со дня их подписания.
5. Исполнение решений, принятых на заседаниях Правительства.
Доведение поручений до исполнителей и контроль их исполнения обеспечиваются Аппаратом Правит-ва, как правило, в 2-дневный срок, а срочных и оперативных поручений - незамедлительно, но не позднее чем в течение 12 часов с момента их подписания.
Поручения, содержащиеся в актах Правительства, доводятся до исполнителей путем направления им копии акта.
Поручения, содержащиеся в протоколах заседаний Правительства, доводятся до исполнителей путем направления им выписки из протокола заседания.
В поручении, как правило, устанавливается срок его исполнения, а если срок исполнения поручения превышает 1 месяц, - то и сроки представления докладов о ходе его исполнения. Если в качестве срока исполнения установлен период времени, началом его считается дата подписания поручения.
В случае, если в тексте поручения вместо даты исполнения или периода времени имеется указание «срочно», поручение подлежит исполнению в 3-дневный срок. Указание «оперативно» предусматривает 10-дневный срок исполнения поручения. В других случаях, если срок исполнения не указан, поручение подлежит исполнению в срок до 1 месяца, считая от даты подписания поручения. Если последний день срока исполнения поручения приходится на нерабочий день, оно подлежит исполнению в предшествующий ему рабочий день.
При наличии обстоятельств, препятствующих исполнению в установленный срок поручений головной исполнитель не позднее чем за 5 дней до истечения половины срока представляет в Правительство обоснованные предложения по корректировке срока исполнения. Если срок исполнения поручения превышает 2 месяца, предложения по его корректировке представляются в Правительство не позднее 30 дней со дня подписания поручения. Решение о корректировке срока исполнения поручения доводится в установленном порядке до головного исполнителя в течение 3 дней со дня принятия этого решения.
Срок исполнения срочных поручений не продлевается и не корректируется.
Предложения о корректировке сроков исполнения оперативных поручений могут направляться в Правительство в течение 1 рабочего дня со дня подписания поручения.
В случае, если поручение не выполнено в установленный срок, оно признается неисполненным и остается на контроле. Обязанность по его исполнению сохраняется за исполнителем (головным исполнителем) поручения.
Исполнитель (головной исполнитель) поручения в течение 3 дней после истечения срока, данного на исполнение поручения, представляет в Правительство объяснение о состоянии исполнения поручения, причинах его неисполнения в установленный срок с указанием должностных лиц, на которых возложено исполнение поручения, и о мерах ответственности, принятых в отношении работников, виновных в неисполнении поручения.
6. Контроль исполнения решений, принятых на заседаниях Правительства.
Контроль исполнения поручений, содержащихся в актах Президента РФ и Правительства, протоколах заседаний и совещаний, проводимых в Правительстве, резолюциях Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства, организуется Аппаратом Правительства.
Особенности законотворческой деят Правительства РФ. Необходимо напомнить, что высший орган исполнительной власти РФ один из немногих субъектов, на федеральном уровне, обладающий правом законодательной инициативы.
1. Представление в Правительство проекта федерал закона.
Вместе с проектом федерального закона представляются следующие материалы:
· проект распоряжения Правительства о внесении проекта федерального закона в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении проекта фед закона палатами Федерального Собрания;
· пояснительная записка, содержащая изложение предмета законодат-го регулирования и основной идеи законопроекта;
· финансово-экономическое обоснование решений, предлагаемых к принятию проектом фед закона, содержащее, в том числе, сведения о гос программе РФ, для реализации которой разработан проект федерального закона либо к сфере реализации которой он относится, а также прогноз последствий реализации положений проекта фед закона, направленных на достижение целей указанной государственной программы РФ, или сведения об отсутствии влияния положений проекта фед закона на достижение целей государственных программ РФ;
· перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона;
· перечень нормативных правовых актов Презид РФ, Правительства и федеральных органов исполн власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с данным проектом федерального закона;
· заключения по антикоррупционным экспертизам, Министерства финансов (если предполагается, что акт будет оказывать влияние на доходы или расходы соответствующего бюджета бюджетной системы), Министерства экономического развития (если предполагается, что акт будет регулировать отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывать влияние на макро-экономические показатели развития страны) и иных федеральных органов исполнительной власти;
· заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
2. Предварительное рассмотрение проекта Комиссией Правительства по законопроектной деятельности.
В состав Комиссии входят представители всех ветвей государственной власти, предпринимательского сообщества и директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Решения Комиссии принимаются о внесении проекта на заседании Правительства, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование, в этом случае решение Комиссии принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Комиссии. Голос председателя Комиссии является решающим в случае равенства голосов при принятии Комиссией решения путем голосования.
3. Рассмотрение законопроекта на заседании Правительства.
Решение о внесении Правительством законопроекта в Гос Думу принимается исключительно на заседании Правительства.
Законопроект вносится Правительством в Гос Думу с приложением всех необходимых документов, предусмотренных Регламентом Гос Думы Фед Собрания Российской Федерации РФ.
3. Порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти.
· ФЗ от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
· Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».
· Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
· Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
· Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти».
· Приказ Минюста РФ от 04.05.2007 № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил под-готовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
· Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными орга-нами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».
· Постановление Правительства РФ от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ».
Во исполнение указанных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти приняты акты, регламентирующие процесс принятия ими государственных решений.
Необходимо отметить, что детально урегулирован лишь порядок принятия нормативных правовых актов. Процесс принятия индивидуальных правовых актов, как правило, освещен в ведомственных документах, но ряд вопросов получили отражение и в федеральных законах. В частности, применение мер административного принуждения (ФЗ «Кодекс об административных правонарушениях») или принятие решения в связи с обращением гражданина (ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ») и т. д.
Итак, порядок принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти вы-глядит следующим образом
Подготовка НПА федеральных органов исполнительной власти.
Процесс подготовки весьма трудоемок и занимает весьма продолжительное время (более 30 дней). Его можно разбить на несколько этапов.
а) Формирование текста проекта нормативного правового акта.
Формулирование содержательной части НПА возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполн власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе.
В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполн власти.
Для подготовки проектов наиболее важных и сложных НПА, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполн власти, могут создаваться рабочие группы.
В процессе работы над проектом НПА должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами гос власти РФ и органами гос власти субъектов РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
При подготовке НПА проводится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном федеральным органом исполн власти.
По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции РФ может осуществлять правовую экспертизу проектов подготовленных ими НПА.
Одновременно с разработкой проекта НПА должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующ ранее изданных актов или их частей.
Подготовленный проект НПА до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органаисполн власти.
б) Независимая антикоррупционная экспертиза.
В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный орган исполн власти - разработчик проекта в течение рабочего дня, соответствующего дню его направ-ления на рассмотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, разме-щает проект НПА на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Данная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Ми-нистерством юстиции РФ в качестве экспертов по про-ведению независимой антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА.
в) Согласование и оценка регулирующего воз-действия нормативного правового акта.
Перечень организаций, с которыми может потребоваться согласование нормативного правового акта в ходе его подготовки к принятию:
Соисполнители - федеральные органы исполн власти;
Министерство финансов РФ (если актом регул отношения в области страхового дела);
Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (если акт устанавливает требования пожарной безопасности).
Нормативно - правовые акты Президента Российской федерации.
Президент - глава государства, и в соответствии с этим издаваемые им нормативно-правовые акты (указы) занимают следующее после законов место и обязательны для исполнения на всей территории Российской федерации. В качестве предмета регулирования указов выступают основные направления внутренней и внешней политики. В случае противоречия указа Президента Конституции и законам России на основании заключения Конституционного Суда Российской Федерации указ утрачивает силу. По сравнению с законами указы относительно быстро принимаются и вступают в силу. Кроме того, перечень субъектов подготовки проектов указов законодательно не установлен, и по обыкновению они подготавливаются заинтересованными ведомствами или Правительством.
Нормативно-правовые акты Правительства . Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть в стране и, реализуя эту задачу, принимает постановления и издает распоряжения. Решения, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, издаются в форме постановлений. Решения по текущим и оперативным вопросам издаются в форме распоряжений. Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты лишь на основании и во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ. 1
Нормативно-правовые акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомств). Особенность их состоит в том, что министерства и ведомства могут издавать приказы и инструкции, содержащие нормы права, в случаях и пределах, предусмотренных законами РФ, указами Президента, постановлениями Правительства. Поэтому издание любого ведомственного акта должно быть основано на специальном указании вышестоящих органов, хотя на практике часто бывает по-иному.
Акты этой группы очень многочисленны и многообразны. К ним относятся приказы и инструкции, постановления, положения, письма, уставы и т.д. Все они издаются для реализации функций государственного управления в разных сферах общественной жизни (промышленность, наука, культура, здравоохранение, безопасность и т.д.) и обязательны для исполнения для всех подведомственных министерствам и ведомствам организаций, учреждений, должностных лиц.
Нормативные акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и иные законные интересы граждан, а также любые межведомственные акты подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ и публикуются не позднее десяти дней после регистрации. Регистрация в Минюсте РФ необходима для проверки законности нормотворческого решения министерства или ведомства: проверяется, не ущемляет ли данный акт права и свободы граждан, не возлагаются ли им дополнительные, не предусмотренные законодательством РФ обязанности. На указанные акты нельзя ссылаться судам при разрешении споров. Такое правило является результатом борьбы юристов многих поколений за демократизм принятия и применения ведомственных правовых актов, субъектами исполнения которых являются прежде всего граждане. Данные акты вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в газете «Российские вести» либо в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Общая характеристика. Большую группу источников земельного права составляют нормативные правовые акты, принимаемые Правительством РФ и иными федеральными органами исполнительной власти. Такие акты относятся к категории подзаконных правовых актов, т.е.
Актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ, либо на их основе и во исполнение их.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 1997 г.)* предусматривает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (ст. 23).
* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
Порядок издания нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определен в постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 11 февраля 1999 г.)*.
* СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895; 1999. № 8. Ст. 1026.
Постановления Правительства РФ. В числе подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих земельные отношения, следует выделить постановления Правительства РФ. Они издаются Правительством РФ в пределах его компетенции и направлены на регулирование отдельных вопросов. Содержание постановлений должно соответствовать действующему федеральному земельному законодательству. Основная задача постановлений Правительства РФ - конкретизировать положения федеральных законов или указов Президента РФ. Основанием такой конкретизации нередко являются нормы ЗК РСФСР, которые предусматривают необходимость принятия соответствующего. нормативного правового акта Правительства РФ.
Например, ст. 101 ЗК допускает возможность консервации земель в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Во исполнение данного предписания Закона Правительство РФ приняло постановление от 5 августа 1992 г. № 555 «Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами» (в ред. от 27 декабря 1994 г.)*.
* САПП РФ. 1992. № 8. Ст. 505.
Обычна практика принятия постановлений Правительства РФ в целях развития и конкретизации соответствующих законодательных актов. Постановлением Верховного Совета РФ от 23 декабря 1992 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства»* Президенту РФ было предложено поручить Правительству РФ разработать порядок купли-продажи гражданами РФ земельных участков. На основании этого Советом Министров - Правительством РФ было приняло постановление от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков»**.
* ВВС РФ. 1993. № 1. Ст. 27.
** САПП РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.
Другой пример. Указом Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 «О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» Правительству РФ было поручено разработать и утвердить порядок организации и проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды. Во исполнение Указа было принято постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 «Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды» (в ред. от 13 августа 1998 г.)*.
* СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 263; № 33. Ст. 4041.
Кроме этого, в пределах своих полномочий Правительство РФ принимает постановления, регулирующие отношения по вопросам, по которым отсутствуют прямые указания в федеральных законах. Так, учитывая важность проблемы охраны почв, Правительством РФ было принято постановление от 23 февраля 1994 г. № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»*.
* САПП РФ. 1994. № 10. Ст. 779.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Такие акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.
В сфере регулирования земельных отношений следует отметить в первую очередь ведомственные нормативные акты, принятые Государственным комитетом РФ по земельной политике (Госкомзем России)*.
* Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный комитет РФ по земельной политике упразднен. Часть функций этого комитета была передана вновь образованной Федеральной службе земельного кадастра России и Министерству имущественных отношений РФ. (СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168)
К его компетенции относится, в частности, подготовка нормативных правовых актов, направленных на комплексное правовое обеспечение земельных отношений, и издание в установленном порядке ведомственных нормативных правовых актов по вопросам, связанным с государственным регулированием земельных отношений. Например, Роскомземом 2 июня 1993 г. № 1-16/770 был утвержден Типовой договор купли-продажи (купчая) земельного участка. 20 декабря 1993 г. было издано Указание Роскомзема № 32 «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» и иные нормативные правовые акты. Приказы, инструкции и другие нормативные правовые акты, принятые Госкомземом России, имеют обязательную силу для всех субъектов земельных отношений.
Нормативные предписания по регулированию использования и охраны земель могут издаваться и другими федеральными органами исполнительной власти, например, Министерством природных ресурсов РФ и др.
По некоторым вопросам принимаются совместные нормативные правовые акты: указание Минприроды РФ и Роскомзема от 12 апреля 1994 г. № 1/11 «О порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению деградированных и загрязненных земель»; Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утвержден Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г.) и др.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.// Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895 , все эти органы наделены правом издавать в установленном порядке в пределах своей компетенции для решения задач и выполнения функций нормативные правовые акты Никифоров М.В. О некоторых проблемах издания нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Право. - 2003. - № 2. - С. 91.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти - это необходимый элемент механизма правового регулирования. Будучи компонентом механизма действия права, они доводят требования закона до адресата и организуют реализацию этих требований, при этом существенно то, что отдельные законы не могут быть реализованы без издания соответствующих ведомственных актов. Ордина О.Н. Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2013. - № 6. - С. 283
В зависимости от официально-документальной формы выражения нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти могут быть следующих видов:
1. Постановления (принимаются Правительством России).
2. Приказы (издаются, в основном, руководителями федеральных министерств и, как правило, утверждают иные нормативные правовые акты).
3. Правила (утверждаются постановлениями Правительства России и приказами федеральных министерств).
4. Положения (утверждаются постановлениями Правительства России, приказами федеральных министерств и иных административных органов).
5. Уставы (утверждаются, как правило, приказами федеральных министерств).
6. Наставления (утверждаются приказами федеральных министерств).
7. Инструкции (издаются федеральными органами исполнительной власти и утверждаются приказами федеральных министерств и др).
8. Административные и иные регламенты (утверждаются приказами федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти).
9. Порядки (издаются федеральными органами исполнительной власти) и др. Ордина О.Н. Понятие, признаки и классификация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти России // Lex Russica = Русский закон. - 2010. - № 6. - С. 1276
Ведомственные акты занимают самостоятельную позицию среди остальных актов Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента и Правительства. Ордина О.Н. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) как источники административного права Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. - 2009. - № 2. - С. 157 Следует отметить, что издание (принятие) ведомственных актов не урегулировано ни на конституционном, ни на законодательном уровнях. В Конституции России отсутствует упоминание о праве издания федеральными органами исполнительной власти ведомственных актов, что, конечно, является правовым пробелом. На наш взгляд, ведомственный акт как источник административного права - это нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) федеральным органом исполнительной власти (федеральным министерством, федеральной службой, федеральным агентством) или должностным лицом, действующим от имени этого органа, на основе и во исполнение актов вышестоящих органов, в рамках соответствующих процедур и пределах его компетенции с целью реализации возложенных на него функций, регулирующий осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным его направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.
В п. 2 данных «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Установлен запрет на издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм. Кроме этих видов ведомственных актов, издаются и другие: уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и другие. Возникает вопрос о правомерности таких актов, поскольку названные Правила такие виды ведомственных актов не предусматривают. В связи с этим указанные правила необходимо обновить. Ввиду недостаточной регламентации вопросов ведомственного регулирования на законодательном уровне федеральными органами исполнительной власти принимаются собственные правила подготовки ведомственных актов, которые как устанавливают виды издаваемых ими нормативных правовых актов, так и определяют содержания понятий различных видов ведомственных нормативных правовых актов. Например, изданы Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утвержденные приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утв. приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 // Документ опубликован не был. .
На наш взгляд, приказ - это нормативный правовой акт руководителя федерального органа исполнительной власти, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, приказ Минэнерго России от 21 апреля 2009 г. № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики РФ» Приказ Минэнерго России от 21 апреля 2009 г. № 120 «Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства энергетики РФ» // Российская газета. - 2009. - 10 июня (№ 104)..
Представляется, инструкция - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, приказ ФМС России от 26 июня 2008 г. № 172 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудниками органов внутренних дел РФ, прикомандированным к Федеральной миграционной службе» Приказ ФМС России от 26 июня 2008 г. № 172 «Об утверждении Инструкции о порядке присвоения (подтверждения) квалификационных званий сотрудниками органов внутренних дел РФ, прикомандированным к Федеральной миграционной службе» // Российская газета. - 2008. - 23 июля (№ 155)..
Можно утверждать, что положение - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) Президентом России, Правительством России или иным федеральным органом исполнительной власти, регламентирующий правовой статус, структуру, порядок образования и деятельности, функции, задачи того или иного федерального органа исполнительной власти или его части, определяющий полномочия, компетенцию данного органа, в общих чертах закрепляющий права и обязанности должностных лиц этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, постановление Правительства России от 16 марта 2009 г. № 228, утвердившее «Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утв. постановлением Правительства России от 16 марта 2009 г. № 228 // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 12. - Ст. 1431..
По нашему мнению, правила - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) Правительством России или иными федеральными органами исполнительной власти, содержащий процедуру осуществления отдельных видов деятельности этих органов, их должностных лиц в сфере государственного управления, а также порядок действий по реализации и исполнению соответствующих субъективных прав и обязанностей для физических и юридических лиц, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Например, постановление Правительства России от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности», утвердившее «Правила предоставления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений» Постановление Правительства России от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 30. - Ст. 3823.
Распоряжение - это индивидуальный правоприменительный административно-правовой акт, издаваемый руководителем федерального органа исполнительной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в сфере государственного управления. Распоряжение не имеет нормативного характера. Ордина О.Н. Понятие и виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2013. - № 6. - С. 283
В ходе административных преобразований, которые произошли за последние годы, появились нормативные правовые акты под названием «административный регламент». Миронов А.Н. Административный регламент как вид нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 3. - С. 125 Под административным регламентом понимается нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры), то есть действия или совокупность действий (решений) исполнительного органа государственной власти, его структурных подразделений и должностных лиц, производимых с определенной целью при осуществлении их полномочий Филатова А. В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред.
Н. М. Конина. - Саратов: Научная книга, 2009. - С. 116. Несмотря на то, что в более общем правовом акте Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895, посвященном вопросам видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, такого акта как административный регламент нет, в юридической практике он занял довольно прочную позицию. В связи с этим, ввиду отсутствия законодательных положений, посвященных вопросам подготовки нормативных правовых актов в Российской Федерации, считаем необходимым внести изменение в Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, дополнив виды нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти таким видом, как «административный регламент».
Итак, «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» не определяют критерии разграничения видов и форм нормативных правовых актов, не предусматривают соотношение компетенции федеральных органов исполнительной власти, принимающих различные виды актов. Принятие Административного кодекса Российской Федерации привело бы к установлению единообразия актов управления, созданию и поддержанию баланса между законами и указанными актами, снижению количества случаев, когда правотворческие органы действуют по собственному усмотрению. В кодексе следует законодательно оформить классификацию нормативных правовых актов Президента России и федеральных органов исполнительной власти, при этом учесть все их виды (указы, постановления, приказы, инструкции, положения, правила, распоряжения, уставы, регламенты, порядки, наставления, нормативы, директивы и другие), указать признаки каждого вида актов, установить их иерархию, процедуры их издания (принятия).
исполнительный власть нормотворческий
К числу нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти относятся: федеральные законы, акты Президента РФ, Правительства РФ, министерств, служб, агентств, ПФР и ФСС РФ. Анализ документов, принятых названными выше органами, позволяет сделать вывод о возможности их классификации на три группы.
- 1. Нормативные акты о финансировании социального обеспечения. В частности, здесь могут быть названы Закон о страховых взносах и Федеральные законы от 30 ноября 2011 г. № 354-ФЗ "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения", от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и па плановый период 2012 и 2013 годов", от 21 марта 2005 г. № 18-ФЗ "О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой части трудовой пенсии по старости, трудовой пенсии по инвалидности и трудовой пенсии по случаю потери кормильца отдельным категориям граждан", от 28 октября 1998 г. № 163-ФЗ "О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству Российской Федерации осуществляется за счет средств федерального бюджета".
- 2. Нормативные акты об управлении в сфере социального обеспечения. В качестве конкретных примеров можно указать на Федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"; постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 "Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации".
Особое место в данной группе документов занимают Административные регламенты, например приказы Минздравсоцразвития России от 21 февраля 2012 г. № 145н "Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования РФ государственной услуги по назначению и выплате ежемесячного пособия по уходу за ребенком в случае прекращения деятельности страхователем на день обращения застрахованного лица за ежемесячным пособием по уходу за ребенком либо в случае невозможности его выплаты страхователем в связи с недостаточностью денежных средств на его счете в кредитной организации и применением очередности списания денежных средств со счета, предусмотренной Гражданским кодексом Российской Федерации", от 22 декабря 2011 г. № 1598н "Об утверждении Административного регламента предоставления Фондом социального страхования РФ государственной услуги по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в виде оплаты дополнительных расходов, связанных с медицинской, социальной и профессиональной реабилитацией застрахованного при наличии прямых последствий страхового случая", от 20 июля 2007 г. № 487 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по исполнению государственной функции по осуществлению контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи в виде предоставления социальных услуг", от 26 декабря 2011 г. № 1643н "Об утверждении Административного регламента Министерства здравоохранения и социального развития РФ по предоставлению государственной услуги "Организация приема граждан, своевременного и полного рассмотрения их обращений, поданных в устной или письменной форме, принятие по ним решений и направление ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок"", от 7 ноября 2011 г. № 1327н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения и социального развития государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания".
3. Нормативные акты об отдельных видах социального обеспечения. В соответствии с этим основанием могут быть выделены нормативные акты о пенсионном обеспечении, о пособиях, о компенсационных выплатах, о социальном обслуживании, о государственной социальной помощи и т.д.
Наиболее важное место в данной группе актов занимают законы. Этот вывод наряду с фактом наличия большого чиста законов также подтверждается ст. 39 Конституции РФ.
На сегодняшний день к числу основных законов в сфере социального обеспечения относятся:
- 1) Закон о трудовых пенсиях. Согласно содержанию рассматриваемого нормативного правового акта, в Российской Федерации устанавливаются следующие виды пенсий: трудовая пенсия по старости, трудовая пенсия но инвалидности и трудовая пенсия по случаю потери кормильца. Более того, закон устанавливает круг лиц, имеющих право на трудовую пенсию, условия, размер, порядок назначения и перерасчета пенсий, порядок сохранения и конвертации (преобразования) ранее приобретенных прав. Наряду с этим законом регулируется институт страхового стажа;
- 2) Закон о государственном пенсионном обеспечении. В соответствии с анализируемым законом установлены следующие виды пенсий: пенсия за выслугу лет, пенсия по старости, пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца, социальная пенсия. Как и в Законе о трудовых пенсиях, названный закон устанавливает круг лиц, имеющих право на пенсию, условия назначения пенсии, ее размер, порядок перерасчета, индексация и перевод с одного вида пенсии па другой;
- 3) Закон о пенсионном обеспечении военнослужащих. Данный закон устанавливает такие виды пенсий, как пенсия за выслугу лет, пенсия по инвалидности, пенсия по случаю потери кормильца. Рассматриваемый закон регулирует вопросы, касающиеся круга лиц, имеющих право на пенсии, порядок реализации права на пенсию, условия, размер, порядок исчисления и выплаты пенсий, а также иные вопросы.
Все указанные выше федеральные законы имеют отношение к такому виду социального обеспечения, как пенсионное. Наряду с этим право социального обеспечения включает в свое содержание иные институты: пособий, компенсационных выплат, социального обслуживания, социальной поддержки и т.д. Следует отметить, что фактически каждый вид социального обеспечения урегулирован хотя бы в рамочной форме на уровне закона, например, Федеральные законы: Закон о пособиях по временной нетрудоспособности; от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"; Закон об обязательном медицинском страховании и др.
В последнее время законодателем активно используется форма принятия закона, регулирующего отношения по социальному обеспечению, складывающиеся в определенной сфере народного хозяйства. В частности, был принят Федеральный закон от 10 мая 2010 г. № 84-ФЗ "О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников угольной промышленности", который опосредует отношения по социальному обеспечению работников, осуществляющих деятельность в угольной промышленности", а также Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Вторыми по значимости в иерархии федеральных нормативных правовых актов являются акты Президента и Правительства РФ. В первую очередь речь пойдет об указах Президента РФ.
Здесь следует отметить, что в основном акты главы государства в сфере социального обеспечения касаются государственных служащих, например, Указы Президента РФ от 19 ноября 2009 г. № 1311 "Об утверждении перечня соответствия отдельных государственных должностей федеральной государственной гражданской службы и государственных должностей федеральных государственных служащих должностям федеральной государственной гражданской службы применительно к должностным окладам, по которым исчисляется размер пенсии за выслугу лет", от 29 октября 2009 г. № 1219 "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты детей военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, погибших (умерших), пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы (служебных обязанностей)".
Наряду с этим Президентом РФ принимаются акты, касающиеся социального обеспечения отдельных групп населения. В частности, Указы Президента РФ от б мая 2008 т. № 685 "О некоторых мерах социальной поддержки инвалидов"; от 23 августа 2000 г. № 1563 "О неотложных мерах социальной поддержки специалистов, осуществляющих деятельность в области ядерного оружейного комплекса Российской Федерации".
Правительством РФ также принимается достаточно большое количество нормативных актов в области социального обеспечения с целью конкретизации положений федеральных законов и актов Президента РФ. Подтверждением сказанного выступает норма п. 3 ст. 1 Закона о трудовых пенсиях; в случаях, предусмотренных этим Законом, Правительство РФ определяет порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан.
В качестве конкретных примеров нормативной деятельности данного федерального органа государственной власти могут быть названы постановления Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. № 74 "О правилах обязательного медицинского страхования", от 7 февраля 2011 г. № 60 "О порядке реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, проводимых в рамках региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ", от 4 июля 2002 г. № 498 "Об утверждении перечня сезонных отраслей промышленности, работа в организациях которых в течение полного сезона при исчислении страхового стажа учитывается с таким расчетом, чтобы его продолжительность в соответствующем календарном году составила полный год", от 31 декабря 2009 г. № 1162 "О порядке финансирования расходов на выплату отдельных видов государственных пособий лицам, не подлежащим обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, а также уволенным (прекратившим деятельность, полномочия) в установленном порядке".
Замыкают иерархию федеральных нормативных правовых актов документы министерств, служб, агентств, ПФР и ФСС РФ. Основным нормотворческим органом в сфере социального обеспечения является Минтруд России. Данный вывод вытекает из содержания разд. 5.2 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610.
Приняты и действуют следующие нормативные акты: приказы Минздравсоцразвития России от 30 сентября 2009 г. № 805н "Об утверждении правил обращения за федеральной социальной доплатной к пенсии, ее установления и выплаты", от 17 ноября 2009 г. № 906н "Об утверждении порядка организации и деятельности федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы" и др.
Наряду с названными актами органов государственной власти приняты и действуют акты ПФР и ФСС РФ, например, постановления ПФР от 31 июля 2006 г. № 192п "О формах документов индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования и инструкции по их заполнению", от 3 декабря 2008 г. № 344п "Об утверждении временного порядка информирования застрахованных лиц о состоянии их индивидуальных лицевых счетов в электронной форме через кредитные организации".
Безусловно, федеральный уровень правового регулирования представляет собой одно из важных звеньев в системе источников права социального обеспечения. В то же время, как указывалось ранее, вопросы социального обеспечения отнесены Конституцией РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В силу этого региональное законодательство не остается в стороне от правовой регламентации отношений по реализации прав па отдельные виды социального обеспечения.
В первую очередь в иерархии нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ должны быть названы законы. Особая роль регионального законодателя в праве социального обеспечения имеет место в регулировании отношений по государственной социальной помощи. В этой связи в качестве примера можно указать на Закон города Москвы от 18 ноября 2009 г. № 7 "Об установлении величины прожиточного минимума пенсионера в городе Москве в целях определения региональной социальной доплаты к пенсии"; Закон Республики Башкортостан от 4 февраля 2000 г. № 50-з "Об адресной социальной помощи в Республике Башкортостан".
Наряду с этим законами субъекта РФ могут регулироваться вопросы оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан, например, Закон Московской области от 26 июля 2006 г. № 125/2006-03 "Об обеспечении жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета отдельных категорий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов"; Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. № ВС-25/38 "О ветеранах войны, труда и вооруженных сил"; Законы Свердловской области от 19 ноября 2008 г. № 107-03 "О денежных средствах на содержание ребенка, находящегося под опекой или попечительством", от 15 июля 2005 г. № 77-03 "О ежемесячном пособии гражданину, уволенному с военной службы, признанному инвалидом вследствие военной травмы либо заболевания, полученного в период военной службы".
В законодательстве субъектов РФ также регулируются вопросы социального обслуживания населения, например, Закон Свердловской области от 7 марта 2006 г. № 10-ОЗ "О социальном обслуживании населения в Свердловской области"; обеспечения пособиями на ребенка, например, Закон Свердловской области от 14 декабря 2004 г. № 204-03 "О ежемесячном пособии на ребенка".
Наряду с законами вопросы социального обеспечения находят свое выражение в нормативных актах органов государственной власти субъектов РФ. Так, для примера можно указать на постановление Правительства Свердловской области от 23 июня 2008 г. № 630-ПП "Об утверждении Положения о Министерстве социальной защиты населения Свердловской области"; постановления Правительства Москвы от 29 декабря 2009 г. № 1500-ПП "О государственных стандартах социального обслуживания населения в городе Москве", от 17 ноября 2009 г. № 1269-1111 "О денежном эквиваленте мер социальной поддержки неработающих пенсионеров"; постановление Правительства Республики Башкортостан от 10 февраля 2006 г. № 32 "Об утверждении положения о государственном учреждении Комплексный центр социального обслуживания населения"; постановление Правительства Свердловской области от 4 сентября 2008 г. № 904-ПП "О реализации Закона Свердловской области от 12.07.2008 года № 72-03 "О внесении изменений в статьи 4 и 5 Закона Свердловской области "О социальной поддержке ветеранов в Свердловской области"", постановление Правительства Свердловской области от 28 марта 2012 г. Л° 312-ПП "О предоставлении гражданам, получающим пенсии по старости, мер социальной поддержки по оплате в размере 50 процентов стоимости проезда по территории Свердловской области на железнодорожном транспорте пригородного сообщения в период с 1 апреля по 31 октября" и др.
Следует согласиться с мнением Д. И. Рогачева, что региональное нормотворчество переживает качественно новый этап развития в сфере социального обеспечения, связанный с увеличением доли расходов данного уровня государственной власти на реализацию принципа социального государства и расширением зоны ответственности региональных властей в сфере социальной политики.
